云南省地勘行业改革发展专题调研报告

为进一步了解云南省地勘行业改革发展情况，总结地勘单位在改革发展实践中的经验和做法，提炼新时期支撑自然资源管理工作的思路，5月9—11日，中国国土资源经济研究院组成调研组对云南省地勘行业改革发展情况进行了专题调研。期间，调研组与云南省地质矿产勘查开发局（以下简称“地矿局”）、云南省有色地质局（以下简称“有色局”）、云南省煤田地质局（以下简称“煤田局”）以及云南省地质调查局（以下简称“地调局”）等单位进行了座谈交流。现将有关情况报告如下。

一、云南省地勘行业发展基本情况

1.人员队伍情况

云南省地勘单位门类齐全，数量众多。既有建材、核工业的中央管理地勘单位，也有地矿、有色、煤田的属地化管理地勘单位，还有武警黄金部队的支队等。在属地化管理地勘单位方面，截至2017年底，职工总数17596人，其中在职人员7818人，在职人员中地质勘查人员4452人，占在职人员总数的56.9％。

2.经济发展情况

21世纪以来地矿局发展迅速，经济总收入由2000年6.63亿元增长到2017年147.25亿元，净利润也由2000年578万元增长到1.18亿元，干部职工生活标准达到全国地勘单位中上水平。2017年，有色局坚持以供给侧结构性改革为主线，在传统资源地质产值同比减少20％的情况下，积极服务和融入国家和云南省发展战略，民生地质完成产值4.34亿元，同比增长40％；现代服务业和物业完成产值2.53亿元，同比增长14.5％；全年完成产值9.52亿元，实现经营收入8.28亿元，节余与收益2187万元。煤田局在经济持续下滑、煤炭行业萎靡不振的背景下，仍然取得了经济平稳增长的良好成绩，2017年实现产值3.36亿元，同比增长11％。

3.分类改革情况

云南省改革模式一定程度上与陕西省类似，在省内也成立公益性地勘单位———云南省地质调查局，这个单位是经云南省委、省人民政府批准，于2008年成立的全国首支省级地方公益性地质调查队伍，新成立的地质调查局为云南省国土资源厅管理的副厅级事业单位，核定事业编制460名，下设云南省地质调查院、云南省地质环境监测院、云南省国土资源规划设计研究院、云南省地质技术信息中心4个直属事业单位。

根据云南省机构编制委员会办公室《关于云南省地质矿产勘查开发局及所属事业单位分类的通知》（云编办〔2014〕166号），地矿局纳入分类范围的局属事业单位有27个。具体如下：国土资源职业学院划入公益二类，局机关、测绘院、勘查院、培训中心、实验室等7个单位划入生产经营类；一队、二队、三队、四队等19个单位暂定划入公益二类。

根据云南省机构编制委员会办公室《关于云南省有色地质局及所属事业单位分类的通知》（云编办〔2014〕163号），有色局纳入分类范围的局属事业单位有16个。具体如下：局机关、地勘院、服务中心、306队、308队、310队、312队、313队、317队、楚雄院、物勘院等11个单位划入公益二类；勘测院、经营公司、物资公司、培训中心等4个单位划入生产经营类；地研所暂定公益二类。

根据云南省机构编制委员会办公室《关于云南省工业和信息化委员会所属事业单位分类的通知》（云编办〔2014〕184号），煤田局纳入分类范围的局属事业单位有6个。具体如下：局机关、一四三队、一九八队、一九九队等6个单位划入公益二类。

二、改革发展的主要特点

根据习近平总书记考察云南重要讲话精神，云南要作为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，这三点定位为云南省地勘单位积极融入生态文明建设以及“一带一路”倡议赋予了更大的责任、使命和任务。同时，根据党的十九大报告提出的“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”要求，为地勘单位改革发展提供了一个整体的框架和思路。云南省地勘单位改革发展呈现如下特点。

1.以“大地质”践行生态文明建设的排头兵

地矿局全面推进绿色矿山、绿色勘查、绿色项目施工建设，着力解决好生产发展中的水、气、碴等污染防治和生态环境修复。充分发挥地质技术优势，积极参与云南社会经济发展中的环境地质调查、咨询服务、环境评估、环境监（检）测等工作。地调局以土地质量地球化学调查为手段，在云南昭通乌蒙山和天麻种植区圈定富硒土壤126平方千米，促进了高原特色农业的培育和发展。有色局2017年开展民生地质专业技术服务工作项目3346个，完成产值3.51亿元，占全局地质工作产值比例58％，为历年最高。其中完成地灾防灾5000万元，评价评估3041.51万元，土地利用2146万元，均实现大幅增长。煤田局从单一的煤田地质勘探延伸到非常规能源勘探开发、灾害地质以及检验检测等领域，在非常规能源方面，以干热岩为突破口，划分云南省干热岩分区及赋存岩石类型，评估了全省干热岩资源潜力，约占全国总资源量的6.7％，优化了全省的能源供给结构。

2.以“走出去”打造面向南亚东南亚辐射中心

云南省作为我国西南边陲，在辐射南亚、东南亚区域有着较为有利的区位优势。地调局积极开展对外合作，先后与云南铜业集团、中信国安、广州东送集团等大型企业开展地质勘查战略合作，并为矿业企业“走出去”提供技术服务。地矿局借助国家商务部与老挝签署的双边援助备忘录的契机，积极主动落实双边会议纪要，利用“两个市场、两种资源”推动跨越发展。

有色局在全省地勘单位“走出去”中表现抢眼，其中三〇八队作为全局最老、最全的地质队，成为全局开拓境外勘查市场的排头兵，在印尼、缅甸、菲律宾等国家有所突破，累计探获镍金属资源量800万吨，提交中型—超大型矿产地7个，并引入多家国内企业到国外合作开发，取得了较好的经济效益和社会效益。

3.以“企业集团”完成事企分离的改革目标

地矿局是全国地勘单位分类改革中，唯一将局机关划分为生产经营类的单位，地矿局初步想法是注销除局机关和国土学院以外的25家事业法人单位，现在事业身份人员全部调入局机关，执行野外地勘工资体系，改制后的集团公司，内引外联，致力打造成为国内一流、行业领先的集地质勘查、矿业开发、大地质服务于一体的现代化企业集团。有色局为实现“事企分离”目标，坚持“顶层设计、三年统筹、步调一致”思路，以原云南有色资源集团有限公司为主体，重组、整合云南省有色地质局、局属事业单位及投资兴办的各类经营性企业，本着集团化经营、专业化运作的思路，对划入集团的各单位按照地域相近、专业相似的原则进行重组和整合，组建若干区域化公司和专业化公司。

4.以“公益服务”打造公益性地质工作队伍

根据地调局的“三定”职能，主要负责全省基础性、公益性地质调查和战略性矿产资源调查以及国土资源规划研究工作，自成立以来，按照“做实基础，加强找矿，服务社会，协调发展”的总体方针，紧紧围绕服务全省经济社会发展这个大局，全省基础性、公益性地质工作得到切实加强，重点成矿区带和重要矿种地质找矿取得新成果。煤田局由于企业规模小，基本上以公益二类为主，这几天充分发挥在煤炭领域的领头作用，重点对云南省煤炭产能调整中关闭的煤炭矿山，做好矿山地质环境保护与恢复治理工作。

三、存在的问题

1.混合经营管理，事企并轨运行

有色局的下属单位都注册有各类公司（企业），在体制上事企不分，管理上并轨运行、混合经营，存在诸多问题。近年来，虽经历过几次重组分离，但改革不彻底，人不随单位走形成的历史遗留问题没有根本解决，人员不能一一对应，在局测绘产业的改革过程中表现尤为明显。地矿局虽然局机关和部分局属单位划分为生产经营类，但其余暂定为公益二类的地勘单位仍然有着大量企业，事业不优、企业不强的特点较为明显，同时也划为生产经营类单位的差距也越来越大。

2.公益职能不清，项目支撑不稳

目前，虽然地调局主要负责全省基础性、公益性地质调查和战略性矿产资源调查以及国土资源规划研究工作，但从具体运作体制机制上来看，还是以承担项目的形式来履行公益性职能，工作经费还是没有给予相应的足额保障。同时，由于地调局的存在，其余地勘单位与地方政府普遍接触不多，双方没有建立紧密的业务联系和指导关系。云南省地质生态环境脆弱、地质灾害频发，地质生态环境保护、地灾防治任务十分艰巨。近年来，一些单位承担的地灾监测、应急抢险等工作都是以项目的形式取得，波动较大，没有形成长期固定的工作机制。

3.历史问题较多，发展动力不足

历史包袱重，老职工人数比例大，待岗人员较多，相应的工作需要大量的管理资源和成本。以有色局为例，下属的313队在岗职工56人，待岗人员118人，在职职工在岗率仅32％，待岗人员五险两金单位承担费用达453万元。基础设施严重滞后，基地环境差，职工住房及住宅水电均需亟待改造，缺乏资金来源，自筹资金解决基地建设和改造的任务艰巨。基地分散，安全、治安隐患大，管理工作与市场接轨程度较低。有的单位以租赁收入平衡基地管理费用，有的单位则入不敷出，影响到单位的正常运转。

随着机关事业单位养老保险制度改革的全面实施，调整工资、缴纳养老保险和职业年金等新增的常态化刚性支出较大，经济压力较大。2016年，云南省属地化的5家地勘单位曾经提交人员工资增资及养老保险改革资金缺口的请示，但省财政明确答复所需经费由单位在包干经费和部门自有经费中统筹解决，不再另行安排补助经费。这对原本就资金匮乏缺少积累的地勘单位，货币资金存量更加无法正常流转，生产经营压力较大。

4.产业结构单一，支柱产业缺乏

当前经济形势低迷，对地勘行业影响较大。国家和省上勘查投入转向，商业性勘查投入大幅下滑，获取新的项目难度很大。以有色局为例，一是同质化竞争严重，局在昆明现有6家地勘单位，工作领域的重叠性、工作范围的重合性引发市场的不规范和兄弟单位相互竞争；二是项目小、单价低，局属的317队2017年共签订合同1241个，合同金额8224万元，单个合同金额多在10万元以内，有的甚至不到1万元。煤田局更是如此，煤炭市场严重下滑，全局经营收入逐年下降，经济总量小，回款难度大，可持续性发展能力和抗风险能力弱比较突出。

四、思考与建议

1.理顺体制机制，实现公益商业分体运行

地调局作为全省地质工作的统筹规划管理单位，一方面工作经费应纳入财政支出预算科目，构建稳定长期的资金投入机制；另一方面要增强公益性职能的落地，落在国家、省、市等各级政府的具体工作任务上，建立完善地勘单位履行公益服务职能的长效机制。

根据党十九大报告提出的“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”要求，稳妥推进地勘单位向地勘集团改革转制，从上至下建立“产权明晰、全责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。重点包括从完善监管机制角度推进国有资本管理体制改革，从改进治理机制角度推进地勘单位公司治理转型，从健全激励机制角度加强地勘单位高管人员的激励约束。

2.立足全省实际，因地制宜推进地勘工作

云南省基础地质调查工作程度总体偏低，大中比例尺区域地质调查和矿产远景调查进展缓慢，矿产资源勘查滞后。《云南省矿产资源总体规划（2016—2020年）》显示，1：5万区域地质调查填图覆盖率45.7％，1：5万地质矿产调查程度仅为14.4％，蕴藏的巨大资源潜力尚未转化为资源优势，仍然有大量的工作需要开展。《云南省综合防灾减灾规划（2016—2020）》提出484亿元的重大工程项目，要抓住机遇，主动作为，将地质工作从服务找矿为主，向服务“山水林田湖”、重要经济区与城市群的空间规划与布局、资源调查与利用、生态管控与保护、环境恢复与治理、灾害监测与防治等方面转变，发挥地质工作在自然资源调查评价、科学研究及监测防控等方面的独特优势，积极探索地质工作服务生态文明建设的新空间。

这些政策规划都为地勘单位“大地质”转型发展提供了广阔的发展空间，同时立足于云南的三点定位，充分发挥地质工作在经济社会发展的中基础性、先行性作用。

3.发挥区位优势，致力辐射南亚与东南亚

“一带一路”沿线国家拥有丰富的矿产资源，是世界矿物原材料的主要供给基地，沿线能源、输电、铁路、光缆等基础设施建设逐步提速，将有力拉动铜、铁等矿产品需求。在矿产资源合作方面具有很强的互补性。云南省作为面向南亚、东南亚的辐射中心，在“走出去”方面，要勇于承担更多的责任与义务。充分利用云南省区位优势及勘查技术优势，要依托在与印度尼西亚、缅甸、老挝等东南亚国家成功合作的基础上，争取向部、省财政和自然资源主管部门设立相关政策性扶持资金或境外风险勘查项目，积极开拓境外地勘市场和服务领域，实施“走出去”，融入国家“一带一路”战略，为云南省加快建设面向南亚东南亚辐射中心做出应有的贡献。

4.深化事企改革，实现转企轻装上阵

地勘单位有着悠久的发展历史，自然也伴随着众多的历史遗留问题，在地勘单位改革进入“深水区”时，改革任务更加艰巨，难度也更大，如社保并轨后事企之间的差距，地勘单位发展的不平衡、不充分等。

公益二类地勘单位转企是个大趋势，在过渡期，应保留一定的事业经费，对事业编制实行退一减一，不再新增事业身份人员，借鉴陕西转企模式，对地勘单位转企实行“扶上马、送一程”的鼓励激励政策。

推进国有地勘单位改革涉及财政、国土、人保、税收、编办等多个政府部门，仅靠自然资源部门难以推进。地勘单位应深化改革，政府部门应加强协调，对符合现有法律法规的配套政策条款，争取妥善解决，保证地勘单位的稳定发展。

文章来源：自然资源之声